第一章. 「都市總合治水」簡介
「都市總合治水」是由流域整體治理觀點所提出的治水方式,透過土地利用管制、防災策略、工程措施、非工程措施與相關技術規範規劃等方法,進行滯洪、分洪及減洪,漸次提高都市防洪能量,強化都市防災及適災能力,確保民眾生命財產安全,使臺灣可往永續城市的發展目標邁進。
都市總合治水概念(圖片來源:從國土規劃看水資源管理及治理議題,楊偉甫 )
淹水威脅(圖片來源:http://www.ttfri.narl.org.tw/sp/?p=1531)
上游保水、中游減洪、下游防洪治水概念
(圖片來源:http://wrb.kcg.gov.tw/valley/content01.asp) |
面對淹水災害,過去我們在防洪及減災努力的藍圖上,可勾勒為外水是「線」的問題,只需注意流經居住區的河川段進行整治;而內水則是「面」的問題,對於降在居住區內的雨水,需考量在地特性,興建滯洪池、排水系統等水利設施,以期望達到防災減洪之功效。
隨著經濟與社會發展,人口集中在都市,土地高度開發利用,原可保水的農地、樹林被建築物及柏油道路取代,不透水面積增加,造成地表逕流及洪峰量增大,加上氣候環境變遷,淹水災損風險提高,僅僅靠雨水下水道是不足以解決都市排水問題,治水概念勢必朝跨領域整合規劃方向推動。 永續治水未來推動方式,可從流域整體性觀點進行規劃與管理,將流域上、中、下游視為一整體單元,結合全流域治理作為。強調透過河川流域獨立而完整的系統,整合空間發展計畫、集水區治理、水土保持、河川整治、海岸防護、水質維護、水利建設及棲地生態保育等,進行全流域管理之需要,劃定跨行政區的流域治理空間單元,其目的在於因應全球環境變遷,整合國土空間上的水、土、林資源的管理機制,由根本解決長期以來的水資源調度、水患、水污染及坡地災害等問題。 |
綜合治水理念應用於都市洪災之防制,結合保水、減洪、防洪3種方法齊下,進行都市洪災防制,其相關措施如下:
(一)上游保水:森林是水的故鄉,政府為防止民眾在山地開發造成水土保持問題,針對集水區進行管制,加強水土保持,增加入滲量,減少逕流量,有關措施包括:加強山坡地開發利用案水土保持計畫審查、監督與管理、加速辦理全市山坡地範圍檢討劃定。
(二)中游減洪:滯洪池為常用之減洪工程方法,除了將集水區內部分洪水量暫時蓄存,俟洪峰過後,排水路有剩餘之排水容量時,再將池內蓄積的洪水放流至排水系統,避免洪水宣洩不及造成淹水災害。
(三)下游防洪:檢討都市土地建物管制、建置防災決策支援系統,其有關方法包括規範都市開放空間(公園、綠地、停車場)之保全、復育,並將綠建築「基地保水指標」納入都市設計審議重點,規範新開發地區及劃定都市更新地區,納入綜合治水工作優先推動示範、推動坡地住宅區生態規劃設計計畫等。
(一)上游保水:森林是水的故鄉,政府為防止民眾在山地開發造成水土保持問題,針對集水區進行管制,加強水土保持,增加入滲量,減少逕流量,有關措施包括:加強山坡地開發利用案水土保持計畫審查、監督與管理、加速辦理全市山坡地範圍檢討劃定。
(二)中游減洪:滯洪池為常用之減洪工程方法,除了將集水區內部分洪水量暫時蓄存,俟洪峰過後,排水路有剩餘之排水容量時,再將池內蓄積的洪水放流至排水系統,避免洪水宣洩不及造成淹水災害。
(三)下游防洪:檢討都市土地建物管制、建置防災決策支援系統,其有關方法包括規範都市開放空間(公園、綠地、停車場)之保全、復育,並將綠建築「基地保水指標」納入都市設計審議重點,規範新開發地區及劃定都市更新地區,納入綜合治水工作優先推動示範、推動坡地住宅區生態規劃設計計畫等。
(資料來源:內政部營建署流域綜合治理計畫專屬網站http://iufm.cpami.gov.tw/begin、http://www.ttfri.narl.org.tw/sp/?p=1531、http://iufm.cpami.gov.tw/info_news/40、http://wrb.kcg.gov.tw/valley/content01.asphttp://wrb.kcg.gov.tw/valley/content01.asp及永續治水之規劃與研究)
第二章. 治水面臨之挑戰
近年來受到全球氣候變遷效應影響,水文異常現象發生頻率增高,水患、土石災害規模亦有加劇之趨勢。面對極端氣候,各級政府除重新檢視水道防洪設計標準之外,對於超過工程保護標準之降雨情況,更應以整體流域與跨部門計畫合作方式,研擬對策,以面對未來治水的挑戰。
(一)全球氣候變遷,降雨極端事件增加 全球暖化氣候變遷已急遽且不可逆轉,未來颱風將越來越強,降雨總雨量及強度也將越來越大,因此,因應氣候變遷之調適措施,必須儘早展開。 (二)臺灣天然環境不佳 受到氣候極端變遷之影響,加上臺灣地質條件不佳等因素,使得崩塌及土石流等重大天然災害頻頻發生,未來如何面對嚴峻環境之課題,並將有限之資源,進行有效及合理之分配,以期可以降低災害所造成之損失,並達成環境永續之利用,為未來治水之挑戰。 |
不透水覆蓋與地面暴雨水逕流關係(圖片來源:行政院環保署水質保護處)
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(三)結合復育、防災及產業之國土綜合規劃
易淹水地區大部分係發生在地層下陷區或低窪地區,整體綜合治水應以「國土規劃、國土復育、地層下陷防治、產業轉型」等政策為上位計畫,作為防洪計畫之依據。「易淹水地區水患治理計畫」已完成之工程設施,當初設計時,雖考量預估5年之地層下陷量,惟地層下陷問題如持續發生,其防洪功能將受到影響。另重要農業產區經常性淹水,將增加農業天然災害救助金額且造成菜價之提高,故規劃於適當地區種植適合作物為一重要課題。
易淹水地區大部分係發生在地層下陷區或低窪地區,整體綜合治水應以「國土規劃、國土復育、地層下陷防治、產業轉型」等政策為上位計畫,作為防洪計畫之依據。「易淹水地區水患治理計畫」已完成之工程設施,當初設計時,雖考量預估5年之地層下陷量,惟地層下陷問題如持續發生,其防洪功能將受到影響。另重要農業產區經常性淹水,將增加農業天然災害救助金額且造成菜價之提高,故規劃於適當地區種植適合作物為一重要課題。
(四)土地高度利用,水文地文環境劇變
近年來經濟快速發展,配合都市計畫區土地開發利用,許多農業區變更為住宅區或商業區等開發區,地表逕流增加1倍以上,衍生出都市化效應。不少都市計畫地區因屬早期之規劃,未能充分考量處理因都市發展快速之增加逕流;另外原規劃之集水範圍與目前發展現況不符,部分幹支線超過原規劃逕流量,造成既有排水路負荷增加,再加上地震及颱風豪雨等因素,山坡崩塌範圍增加,倘若遇有颱風或豪雨,大量土砂及垃圾淤積河道,容易阻塞排水系統,造成下游兩側都會區淹水情事,也都將是未來治水之挑戰。 (五)河川、區域排水、雨水下水道及農田排水等各類水道之銜接 各類排水常有工程設計保護標準介面整合之問題,工程設計保護標準是基於防洪建造物功能與安全為考量,不同的防洪工程依其特性分別有不同之設計保護標準,未來對於河川、區域排水、雨水下水道及農田排水標準整合有需努力,以達整體有效治水。 |
流域綜合治理範圍(圖片來源:經濟部水利署)
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(六)農糧作物保全與漁塭排水政策調整
對於經常性淹水地區,規劃種植耐淹水之農作物,避免重要農業產區經常性淹水造成損失,故重新檢討劃定重要農業生產區(如重要蔬菜產區)之位址與防洪治水標準,並明確定義農糧作物保全對象,是未來治水、產業調整重要考量的因素。另沿海地區因位處排水末端與地勢低窪區域,致區內排水深受潮汐及中上游排水影響,養殖漁業生產區及魚塭集中區排水問題,涉及產業與跨部門溝通整合,亦為未來治水課題。
(七)法令落實及治水新思維的導入
地方政府應依《水利法》及「排水管理辦法」辦理,嚴格執行集水區內逕流管制措施,土地開發利用或變更使用計畫應優先運用低衝擊開發方式,以增加透水、滯洪與綠地面積及以不增加下游河川、排水系統負擔為原則,並不得妨礙原有水路之集、排水功能,且不能阻礙其上游地區之地表逕流通過,以達治水目的,其涉及地方政府落實執行及新觀念的引進。
(八)水利人員培養及訓練與水利設施維護
直轄市管、縣(市)管河川及區域排水設施分布廣闊,地方政府執行維護管理人力大部分為兼辦業務且異動頻繁,另維護管理經費是否充足等,一直為地方政府維護管理工作能否有效落實執行之主因,應落實建立制度化的維護管理體系,強化維護管理效能,確保設施防洪功能的發揮。
(九)工程用地取得與管線遷移協調問題
由於政府辦理用地取得過程中,常因民眾抗爭及用地 取得時程繁複、費時等,影響用地取得進度,且常因政府內部人員不足、異動頻繁、作業不熟悉,導致執行績效不佳,如又涉及都市計畫變更案件,往往多費時程,造成治水工程無法推動。另外部分治水改善工程位於人口密集區或工業區等處,因地下管線錯綜複雜,於設計時無法預見,往往於工程開挖後,常有水管、電信、瓦斯、電力系統或油管經過施工範圍或附掛於需改建之橋梁,影響工程施工,同時因管線通暢與否,攸關民眾生活便利性,故須俟相關單位籌措財源並擬妥管遷計畫後方能遷移,工程常因而延宕施工期程。
(十)施工受地形及天候影響問題
上游坡地水土保持及治山防洪工程常因颱風豪雨造成山區地形地貌改變,甚至施工道路中斷,影響工程進度,部分工區位處偏遠,人員、機具及工程材料搬運不易,同樣影響工程進度,影響治水效果。
對於經常性淹水地區,規劃種植耐淹水之農作物,避免重要農業產區經常性淹水造成損失,故重新檢討劃定重要農業生產區(如重要蔬菜產區)之位址與防洪治水標準,並明確定義農糧作物保全對象,是未來治水、產業調整重要考量的因素。另沿海地區因位處排水末端與地勢低窪區域,致區內排水深受潮汐及中上游排水影響,養殖漁業生產區及魚塭集中區排水問題,涉及產業與跨部門溝通整合,亦為未來治水課題。
(七)法令落實及治水新思維的導入
地方政府應依《水利法》及「排水管理辦法」辦理,嚴格執行集水區內逕流管制措施,土地開發利用或變更使用計畫應優先運用低衝擊開發方式,以增加透水、滯洪與綠地面積及以不增加下游河川、排水系統負擔為原則,並不得妨礙原有水路之集、排水功能,且不能阻礙其上游地區之地表逕流通過,以達治水目的,其涉及地方政府落實執行及新觀念的引進。
(八)水利人員培養及訓練與水利設施維護
直轄市管、縣(市)管河川及區域排水設施分布廣闊,地方政府執行維護管理人力大部分為兼辦業務且異動頻繁,另維護管理經費是否充足等,一直為地方政府維護管理工作能否有效落實執行之主因,應落實建立制度化的維護管理體系,強化維護管理效能,確保設施防洪功能的發揮。
(九)工程用地取得與管線遷移協調問題
由於政府辦理用地取得過程中,常因民眾抗爭及用地 取得時程繁複、費時等,影響用地取得進度,且常因政府內部人員不足、異動頻繁、作業不熟悉,導致執行績效不佳,如又涉及都市計畫變更案件,往往多費時程,造成治水工程無法推動。另外部分治水改善工程位於人口密集區或工業區等處,因地下管線錯綜複雜,於設計時無法預見,往往於工程開挖後,常有水管、電信、瓦斯、電力系統或油管經過施工範圍或附掛於需改建之橋梁,影響工程施工,同時因管線通暢與否,攸關民眾生活便利性,故須俟相關單位籌措財源並擬妥管遷計畫後方能遷移,工程常因而延宕施工期程。
(十)施工受地形及天候影響問題
上游坡地水土保持及治山防洪工程常因颱風豪雨造成山區地形地貌改變,甚至施工道路中斷,影響工程進度,部分工區位處偏遠,人員、機具及工程材料搬運不易,同樣影響工程進度,影響治水效果。
(資料來源:擘劃治水新策略-邁向國土永續發展)